Schweizer Versicherung vom 30.07.2010 Eugénie Holliger-Hagmann, 10854 Zeichen Artikel

Markt: Aufsicht bläst zum Halali

Finanzsektor und Realwirtschaft wären vom Ausfall einer wesentlichen Funktion der Assekuranz oder eines Versicherers kaum betroffen. Gleichwohl ortet die Finma neuen Regulierungsbedarf.

Die Jagd auf systemische Risiken im Versicherungssektor blieb nahezu resultatlos. Die Finanzmarktaufsichtsbehörde Finma hatte versucht, anhand verschiedener Ausfallszenarien allfälligen externen Schäden auf die Spur zu kommen. Trotz minimaler Ausbeute schielt sie nach mehr Regulierung und weiteren Kompetenzen. Doch will sie sich anscheinend nicht dabei behaften lassen. Denn sie garnierte den von ihrem Mitarbeiter Marc Philippe Radice verfassten und von der Verwaltungsrats-Vizepräsidentin Monica Mächler begutachteten Bericht «Finma Working Paper Juni/2010» mit einem umfassenden Disclaimer. Ereignisse aussitzen Zur Ermittlung der systemischen Relevanz der Assekuranz werden die gleichen Kriterien verwendet wie im Bankensektor – Grösse, Verflechtung, Substituierbarkeit – und zusätzlich die zeitliche Komponente, durch welche sich die Assekuranz von den Banken unterscheidet. Das zeigt sich unter anderem bei den Latenzschäden. Auch kann sich die Situation einer Bank durch Ausfall systemrelevanter Funktionen sogleich dramatisch verschlechtern, wogegen eine Versicherung solche Ereignisse meistens aussitzen kann. Deshalb musste in der Schweiz seit 1874 keine Versicherung gerettet werden. In der Schadenversicherung ist ein Run auf ein oder mehrere Versicherungsunternehmen gar nicht möglich. Im Unterschied zur Bankbranche werden Versicherungsleistungen nicht auf Sicht, sondern erst bei Eintritt des Versicherungsfalls erbracht. In der Lebensversicherung verhindern die mit einer vorzeitigen Vertragsauflösung verbundenen finanziellen Nachteile einen Sturm. Auch wurde den Versicherungsunternehmen die Risikokultur in die Wiege gelegt, wogegen sich die Banken damit schwertun. Sieben Szenarien wurden untersucht: 1. Ausfall der Versicherungskapazität in der Schadenversicherung, 2. Sturm auf einen Lebensversicherer, 3. Ansteckung über die Anlagen, 4. Zahlungsausfall auf Credit-Default-Swap-Verpflichtungen, 5. Zahlungsausfall auf fremdfinanzierten Anlageprogrammen, 6. Zahlungsausfall wegen limitierter Fungibilität von Kapital und Liquidität, 7. Beeinträchtigung von Kapital oder Liquidität eines Versicherungskonzerns durch das versicherungsfremde Geschäft. Zusätzlicher Bedarf geortet Der Bericht nennt Ursachen, Symptome, Lücken im Aufsichtsinstrumentarium, Entschärfungs- und Beseitigungsmassnahmen sowie die Auswirkungen und negativen Externalien. Es werden die Massnahmen des betreffenden Unternehmens, des Versicherungssektors und der Kunden beleuchtet sowie die Krisenmassnahmen der Behörden. Dann wird das systemische Risikos nach Eintrittswahrscheinlichkeit, Schadenausmass und Belastbarkeit des betreffenden Sektors beurteilt und daraus ein zusätzlicher Bedarf an aufsichtsrechtlichem Instrumentarium abgeleitet. Man stösst mehrmals auf die angepeilte stärkere Aufsicht über Underwriting, Reservierungsprozess, Asset-Liablity-Management und Liquiditätsanforderungen. Die Finma fasst auch die Ansteckungsszenarien und die Krisenplanung ins Auge. Der Bericht plädiert für getrennte und geschäftsgerechte Regulierung und Aufsicht entsprechend den verschärften Bankenstandards für CDS (Credit Default Swaps), wenn nicht gar deren Verbot für den Versicherungssektor. Im Hinblick auf den Zahlungsausfall fremdfinanzierter Anlageprogramme will die Finma einer primär auf das Kerngeschäft orientierten Refinanzierungspolitik mehr Aufmerksamkeit schenken. Einschränkung von Geschäftsfeldern Die beim Versicherungskonzern besondere Problematik von Kapital/Liquidität am falschen Ort zur falschen Zeit wird vor allem aktuell, wenn juristische Einheiten in verschiedenen Ländern angesiedelt sind und im Krisenfall von den dortigen Behörden abgeschottet werden. Die Finma erwähnt zusätzlichen aufsichtsrechtlichen Bedarf bei den Liquiditätsanforderungen, insbesondere bei der eigenständigen Bewirtschaftung (Self Sufficiency), sodann beim Einbezug von Garantien und weiteren Kapitalsubstituten, bei der getrennten und geschäftsgerechten Regulierung sämtlicher juristischer Einheiten, beim Verbot von Garantien zugunsten von nicht regulierten Einheiten, bei Anforderungen an Drittverzugsklauseln (Cross-Default Clauses) und bei international abgestimmten und koordinierten Abwicklungs- und Konkursverfahren. Beim versicherungsfremden Geschäft geht es der Finma um Liquiditätsanforderungen, umfassende Konzernaufsicht, geschäftsgerechte und getrennte Regulierung und Aufsicht über das Versicherungsgeschäft und das versicherungsfremde Geschäft. Und sie denkt sogar an eine unter Umständen erforderliche Einschränkung der Geschäftsfelder von Versicherungskonzernen. Weil mehrere der in den Szenarien zu Tage getretenen Gefährdungen miteinander auftreten oder verschiedene Aktivitäten eines Versicherungsunternehmens von der gleichen Gefährdung betroffen sein können, möchte die Finma das gesamte Geschäftsspektrum der Assekuranz angehen. Ergänzend zur mikroprudentiellen möchte sie auch die makroprudentielle Sicht entwickeln und dafür die regulatorischen Voraussetzungen schaffen, also die Aufsichtsgesetzgebung ausbauen. Es schwebt ihr auch vor, die Aufsicht betreffend Liquidität (Bewirtschaftung und Management), Reservierungsprozess und Rückversicherung zu ergänzen. Ein geplantes Rundschreiben «Risikosituation Versicherer» befasst sich mit der Risikosituation und -konzentration in der Branche. Die Finma will Prinzipien und Mindestanforderungen zur Berichterstattung über die Liquidität der Versicherer einführen und durch Anforderungen an die Liquiditätsbewirtschaftung ergänzen. Zwar sei die Kapitalisierung eines Versicherungsunternehmens und eines Konzerns durch SST und Solvabilität I gesichert, die Liquidität hingegen eine vernachlässigte Problematik. Zusätzlich will die Finma regelmässig den Reservierungsprozess qualitativ und quantitativ überprüfen. Maximalgrenzen Auch die Rückversicherung soll mit neuer Regulierung eingedeckt werden, weil sie von Pandemien oder versicherungsfremden kapitalmarktbezogenen Geschäften überfordert sein könnte. Die Finma plant eine Mitteilung mit dem Titel «Rückversicherungsabgaben zur Bestellung des gebundenen Vermögens». Die Anrechenbarkeit der externen und der konzerninternen Rückversicherung (Intra-Group Retrocession, IGR) soll an die finanzielle Ausstattung und Stabilität des Rückversicherungsunternehmens gebunden werden, und es gibt Maximalgrenzen für die Anrechenbarkeit. Die Finma ventiliert sogar, die Einführung eines gebundenen Vermögens für die Rückversicherung und Auflagen zur Kumulkontrolle, scheut dann aber doch davor zurück. Die Einsicht obsiegte, dass eine solche Massnahme «nicht unilateral in der Schweiz» eingeführt werden könnte. Handlungsbedarf glaubt die Finma insbesondere beim versicherungsfremden und kapitalmarktbezogenen Geschäft zu erkennen, das zu systemischen Risiken führen oder solche verstärken kann, insbesondere beim Bankgeschäft und beim Betrieb von Anlagegesellschaften und -fonds. Bei der Revision des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG) schwächte man das ursprüngliche Verbot solcher Geschäfte ab, indem man es mit einem Erlaubnisvorbehalt garnierte. Die jüngste Finanzkrise deutet auf eine Ansteckungsgefahr von den Bank- und Kapitalmarktaktivitäten auf die Versicherungsaktivitäten innerhalb der Versicherungskonzerne hin, beispielsweise durch Bankassurance und Verflechtungen zwischen dem Banken- und dem Versicherungsgeschäft. Die Finma ist mit dem Erlaubnisvorbehalt von VAG Art. 11 unzufrieden und möchte die Sache mit einem Ausbau von Art. 21 in ihre Hände bekommen. Allerdings hält sie eine geschäftsgerechte und getrennte Regulierung und Aufsicht des Versicherungsgeschäfts und des versicherungsfremden Geschäfts für realistischer und empfiehlt deshalb ein Verbot oder eine Einschränkungen von internen Geschäftsvorgängen im Konzern, die das versicherungsfremde Geschäft einschliessen. Beim kapitalmarktbezogenen Geschäft unterscheidet die Finma drei Kategorien: 1. Versicherungsderivate/Kreditversicherung/Kautionsgeschäft; 2. versicherungsähnliche Wertpapiere, die als Versicherung wahrgenommen werden, obwohl sie keine darstellen; 3. Refinanzierung. Diese drei Kategorien seien zu überdenken und fortlaufend zu aktualisieren mit der Begründung, die Kapitalmärkte und die Versicherungen seien «bekanntlich erfinderisch». Der Bericht verlangt für die kapitalmarktbezogenen Aktivitäten eine getrennte Regulierung und Aufsicht. Die offensichtliche Ansteckungsgefahr im Konzern könnte die Solvenz gefährden. Das geplante Rundschreiben «Risikosituation Versicherer» sieht deshalb vor, dass die Beziehungen sowie die Kapital- und Liquiditätsflüsse innerhalb eines Konzerns erfasst und regelmässig überprüft werden, weil sie durch interne Geschäftsvorgänge verzerrt werden. Der Bericht stellt fest, dass in der Schweiz gegenwärtig kein beaufsichtigtes Versicherungsunternehmen «Too Big to Fail» (TBTF) und dementsprechend «Too Big to Rescue» (TBTR) ist. Die bestehende Kombination aus Geschäftsmodell und Aufsichtsregime sei ausreichend abgestimmt, um eine möglichst ordentliche Abwicklung einzelner gescheiterter Versicherungsunternehmen zu erlauben. Auch die Rettung der beiden grössten Player, Swiss Re und Zurich Financial Services (ZFS), durch den Staat wäre wegen ihrer Bilanzgrössen – Swiss Re rund 250 Milliarden Franken, ZFS etwa 350 Milliarden Franken – noch tragbar. Die Finma betont deshalb, es gehe ihr weniger um die Beseitigung von systemischen Risiken – eine Aufgabe, an der sie scheitern würde –, sondern um punktuelle Verbesserungen des heutigen Aufsichtsregimes zur fortlaufenden Gewährleistung der Widerstandsfähigkeit des Sektors. Das versicherungsfremde Geschäft und die Konzernstrukturen sind ihr dabei ein Dorn im Auge. ------ Finma Working Paper Fragwürdiger Disclaimer Die Finma würde das im Bericht «Finma Working Paper Juni/2010» Gesagte gern ungesagt machen. Am Anfang schreibt sie nämlich, die Tatsache, dass sie die Ergebnisse der Analysen und Schlussfolgerungen des Autors veröffentliche, bedeute nicht notwendigerweise, dass diese von ihr geteilt werden. Sie übernehme «keine Haftung für irgendwelche hier zur Verfügung gestellten Informationen … Dieser Haftungsausschluss gilt insbesondere bezüglich Aktualität, Richtigkeit, Gültigkeit und Verfügbarkeit» der Informationen. Unter diesen Auspizien würde der Bericht gar nicht verdienen, dass man sich damit befasst. Doch verrät er den Drang der Finma nach weiterer Ausdehnung ihres ohnehin nicht gerade kleinen Machtbereiches. Dank dem Disclaimer könnte sie jeden einzelnen ihrer Vorschläge in Abrede stellen, die Verantwortung dafür voll und ganz auf ihren Mitarbeiter abschieben – dessen Funktion sie nicht einmal nennt – und über alles Gras wachsen lassen. (ehh)

Keine Unternehmen zugeordnet.

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