Schweizer Versicherung vom 30.07.2010 Jean-Daniel Gerber, 13470 Zeichen Artikel

Strategie: Eine heikle Gratwanderung

Entweder passt sich die Schweiz an die EU an und verliert an Autonomie oder sie beharrt auf ihrer Souveränität und läuft Gefahr, diskriminiert zu werden. Innenpolitische Auseinandersetzungen sind damit programmiert. Gefordert ist auch eine klare Stellungnahme der Assekuranz.

Mit Ausnahme der Landwirtschaft ist die Schweiz eine traditionelle Gralshüterin des Freihandels – gerade auch im Bereich der Finanzdienstleistungen, wo sie ihren Markt fast vollständig geöffnet hat. Sie reagiert deshalb sensibel auf protektionistische Tendenzen und ist bestrebt, Gegensteuer zu geben. Diese Offenheit steht im Gegensatz zu anderen Finanzmärkten, die sich der Konkurrenz aus Drittstaaten oft verschliessen. Abschottung des EU-Markts Die Mitgliedstaaten der EU sind hierfür ein Beispiel. Das Versicherungsabkommen von 1989 hat nur begrenzt Abhilfe geschaffen. Es beschränkt sich ja auf die Niederlassungsfreiheit im Bereich der direkten Schadensversicherung. Diese teilweise Abschottung des EU-Markts im Verhältnis zur Schweiz war schon immer ein Problem. Sie rückt aber zusehends ins Bewusstsein. Dies, weil mit der Bewältigung der Finanzkrise auch protektionistische Tendenzen einhergehen, die bestehende Marktzugangshürden verschärfen. Die neuen Barrieren anzuprangern, ist nicht einfach. Oft kaschieren sie sich hinter legitimen Bestrebungen, die Finanzmärkte besser zu regulieren. Oder sie sind ein Nebenprodukt, wenn es darum geht, im Fiskalbereich mehr Transparenz zu schaffen. Beispiele für diese Entwicklung sind die in der EU heftig diskutierte neue Richtlinie über Hedge Funds und Private Equity Funds oder die US-amerikanische «Foreign Account Tax Compliance Act». Selbst wenn diese neuen Regelungen nicht direkt auf eine Abschottung der Märkte zielen, wird der Freihandel Opfer von Kollateralschäden. Denn wer als Ausländer bei der Umsetzung nicht mitmacht, wird ausgeschlossen. Wie reagieren? Zurzeit steht für die Schweizer Versicherer die Frage der Äquivalenz der Schweizer Versicherungsaufsicht und deren Anerkennung im Vordergrund. Die neue EU-Richtlinie Solvency II weist nicht von ungefähr grosse Ähnlichkeit zum «Swiss Solvency Test» auf. Die Chancen stehen gut, dass die von der Solvency-II-Richtlinie vorgesehene Möglichkeit einer Anerkennung von Drittstaaten-Regimes am Beispiel der Schweiz eine Konkretisierung erfährt. Erst kürzlich bat die EU-Kommission das «Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors» CEOPS in Frankfurt, eine Liste der bestplatzierten Anerkennungskandidaten zu erstellen. Aufgrund dieser sogenannten «first wave»-Liste wird die Kommission dann einen Entscheid fällen müssen. Vergleichbare Richtmasse Es wurde bereits der Vorwurf der Überregulierung, sei dies bezüglich des «Swiss Solvency Test» oder der «Solvency-II-Richtlinie», geäussert. Indes, den «Fünfer und das Weggli» zu erhalten, ist eine vermessene Hoffnung. Wollen wir die Anerkennung der Äquivalenz, müssen die beiden Richtmasse in etwa vergleichbar sein. Die Äquivalenz-Anerkennung ist auf jeden Fall nützlich und bietet eine wichtige Grundlage für einen eventuellen Marktzugang. Sie kann für die Unternehmen betriebswirtschaftliche Vorteile schaffen, die grenzüberschreitende Gruppenaufsicht und den Marktzutritt allgemein erleichtern helfen. Sie ist aber nicht gleichzusetzen mit einer einmaligen und umfassenden Öffnung des Marktes. Die einschlägigen EU-Bestimmungen auf dem Gebiet der Rückversicherungen, wo dies der Fall ist, stellen diesbezüglich eher eine Ausnahme dar. Äquivalenz-Anerkennungen können selbst bei gleichzeitigen Marktöffnungen nach wie vor zu Doppelspurigkeiten bei der Erfüllung von aufsichtsrechtlichen Bestimmungen führen. Auch stellt sich die Frage, wie sich das Interesse der EU an einer Anerkennung des Schweizer Systems entwickeln würde, sollten einmal Verhandlungen über einen gegenseitigen Marktzugang aufgenommen werden, die vielleicht sogar auf eine Rechtsharmonisierung hinauslaufen. Die EU nimmt gegenüber der Schweiz zusehends eine ideologisch-dogmatische Haltung ein, die unter dem Stichwort «Level Playing Field» eine lückenlose Übernahme des alleine von ihr geschaffenen Rechts anstrebt, inklusive des zukünftigen EU-Rechts. Das institutionelle Problem Verwaltungsintern sind wir dabei, alle möglichen Lösungen zu prüfen. Ich möchte jedoch schon jetzt antönen, dass innenpolitisch eine heikle Gratwanderung zwischen Bewahrung der Souveränität und Diskriminierung auf dem EU-Markt ansteht. Entweder die Schweiz passt sich an und verliert an Autonomie, oder sie beharrt auf ihrer Souveränität und läuft Gefahr, diskriminiert zu werden. Diese Frage wird uns mit Sicherheit Kopfzerbrechen bereiten. Die innenpolitischen Auseinandersetzungen sind programmiert. Welche Auswirkungen hätte die Liberalisierung der Finanzdienstleistungen? Die fehlende Möglichkeit, Finanzdienstleistungen von der Schweiz aus grenzüberschreitend zu erbringen, kann einen gleich dreifachen Verlust nach sich ziehen. Zum einen bedeutet diese Situation einen Verlust an Wertschöpfung in der Schweizer Volkswirtschaft. Arbeitsplätze, Steuersubstrat und Know-how wandern ab, wenn die Dienstleistung nicht direkt, sondern nur über ein Standbein im Zielmarkt exportiert werden kann. Zum anderen geht ein Verlust an Produktivitätsgewinnen einher, weil auf Skalenerträge oder Economies of Scale durch eine einheitliche oder zentrale Bedienung eines grossen Marktes verzichtet werden muss. Drittens leidet die Standortqualität, weil ausländische Investoren von der Bildung eines Export-Hubs in der Schweiz absehen. Ein verbesserter Marktzugang zur EU könnte vier Effekte entfalten, die zurzeit geprüft werden. 1. Nennen wir den ersten Effekt den Handelseffekt. Dank ihm liesse sich ein grosses Exportpotenzial erschliessen. Wie gross, ist schwierig zu quantifizieren. Der positive Handelseffekt hängt von der konkreten Ausgestaltung des Marktzugangs im Zusammenhang mit der Niederlassungs- oder der grenzüberschreitenden Dienstleistungsfreiheit ab. Die Einschätzung wird zudem erschwert, weil selbst eine komplette Integration der Schweizer Finanzdienstleister in den europäischen Binnenmarkt nicht sämtliche Hürden beseitigen würde, die es innerhalb der EU auch heute noch gibt. Viele Richtlinien werden von einzelnen Mitgliedstaaten nicht korrekt umgesetzt. Oder unterschiedliche nationale Normen - z.B. im Hypothekarwesen - schränken ein grenzüberschreitendes Geschäft ein. 2. Beim zweiten Effekt geht es allgemein um Liberalisierung. Aufgrund der Liberalisierung würde - je nach gewähltem Marktzugangsinstrument - ein Liberalisierungsrückstand der Schweiz gegenüber der EU auch in Bereichen der Finanzdienstleistungen wettgemacht und allgemein mehr Wettbewerb geschaffen. Die von einer Liberalisierung betroffenen Bereiche sind innenpolitisch sensibel. Ich denke etwa an die Aufhebung der Gebäudeversicherungsmonopole, der Staatsgarantien der Kantonalbanken oder des in der Schweiz teilweise fortbestehenden Börsenzwanges. Auch müsste der überobligatorische Teil der Pensionskassen wahrscheinlich der Marktkonkurrenz geöffnet werden, ganz abgesehen vom Suva-Teilmonopol. 3. Ein dritter Effekt hat mit der Regelanpassung zu tun. Aufgrund eines Regulierungseffekts könnten sich neue Kosten für die Finanzwirtschaft, ja selbst für die weitere Volkswirtschaft ergeben. Das schweizerische und das europäische Recht sind für Finanzdienstleistungen zwar über Strecken gleichwertig. Der Marktzugang dürfte trotzdem mit der Übernahme von aufwendigerem europäischen Recht und vor allem der Übernahme von horizontalen, die gesamte Wirtschaft betreffende Regeln verbunden sein. Die daraus resultierenden Kosten könnten die Wohlfahrtsgewinne sowohl des Handels- als auch des Liberalisierungseffekts schmälern. 4. Viertens könnte sich ein Abschottungseffekt einstellen. Übersehen wir nicht, dass die Schweiz in ihrem Drittstaatenregime eingeschränkt werden könnte, wenn ein Marktzugang in der EU mit der Verpflichtung verbunden wäre, anderen Drittstaaten, z.B. den USA gegenüber, den Markt nicht weiter zu öffnen, als dies aufgrund der EU-Regeln möglich ist. Würde die Schweiz die sich abzeichnenden EU-Bestimmungen für Hedge Funds und Private Equity Funds übernehmen, dürften Schweizer Banken oder Vermögensverwalter ihren ausländischen Kunden nur noch EU-konforme Anlagen in diesem Bereich anbieten. Erfahrungen Vielleicht lohnt sich ein Blick auf den gegenwärtigen Zustand des europäischen Binnenmarkts für Finanzdienstleistungen, um die Dimension des Problems des Marktzugangs in der EU noch besser einordnen zu können. Gut zehn Jahre nach der Lancierung eines gemeinsamen Finanzdienstleistungsmarkts ist die Bilanz des bisher Erreichten gemischt. Der Binnenmarkt für Banken, Börsen und Versicherer ist längst nicht so gut entwickelt wie der Binnenmarkt für Waren. Die 1999 unter dem «Financial Services Action Plan» begonnene Marktintegration zeitigt zwar in vielen Bereichen eine positive Wirkung. Die Entwicklung geht aber langsam vonstatten. Noch gibt es viel zu tun. Hinzu kommen Rückschläge. Im Zuge der globalen Finanzkrise konnte in vielen Geschäftssparten eine Rückbesinnung der EU-Marktteilnehmer auf die nationalen Märkte verzeichnet werden. Es muss auch damit gerechnet werden, dass die Euro-Krise, deren Tragweite kaum zu unterschätzen ist, erneut eine Fragmentierung der Märkte auslösen wird. Die gemeinsame Währung ist der integrative Faktor schlechthin für einen effektiven Binnenmarkt. Dass Rückschritte aufgrund von unvorhersehbaren Ereignissen so schnell durchschlagen können, deutet auf ein fragiles Fundament eines Hauses, das noch im Aufbau begriffen ist. Interessant ist ferner das Verhalten der europäischen Anbieter an den Märkten. Es betrifft sowohl die Banken als auch die Versicherer. Erstaunlicherweise scheint es noch heute eine Präferenz für die Errichtung von Tochtergesellschaften zu geben, wenn es beim Exportgeschäft darum geht, die Kunden des EU-Binnenmarktes oder des EWR zu erreichen. Dies obschon der seit geraumer Zeit eingeführte EU-Pass eigentlich problemlose Alternativen anbieten würde. Auf der Grundlage des «passporting» dürfen EU-Finanzdienstleister, die in ihrem Herkunftsland einmal lizenziert sind, ihre Produkte bekanntlich auch grenzüberschreitend innerhalb des gesamten EWR anbieten oder dann ohne weitere Bewilligungsverfahren Zweigniederlassungen errichten. Gerade im Versicherungssektor scheint das EU-interne Prämiengeschäft, das grenzüberschreitend oder via Zweigniederlassungen erfolgt, jedoch auf einem relativ bescheidenen Niveau zu verharren. Die aufwendigeren Tochtergesellschaften beherrschen auch hier das Bild. So stellen wir fest, dass die von EU-Tochtergesellschaften oder EU-Zweigniederlassungen bedienten Marktanteile in den wirtschaftlich bedeutenden Mitgliedstaaten für einen Grossteil der Finanzdienstleistungen deutlich geringer bleiben, als die Marktanteile der einheimischen Konkurrenz. Wie weiter? Welcher Schluss lässt sich aus diesen Einsichten ziehen? Es ist nicht das erste Mal, dass die EU mit einer Krise konfrontiert wird. Bis jetzt ging sie jedes Mal gestärkt aus den zahlreichen Krisen hervor. Rückschritte wurden in Kauf genommen und werden auch in Zukunft eintreten. Dennoch sind der Weg und das Ziel vorgezeichnet. Das müssen wir uns in der Schweiz bewusst sein. Europa wird gebaut, ob mit oder ohne die Schweiz. Hart betroffen sind wir allemal. Für den Finanz- und Versicherungsmarkt bedeutet dies Folgendes: Die Verbesserung des Marktzugangs zur EU muss für uns eine ständige Zielsetzung sein. Die Realisierung dieses Zugangs wird über eine längere Zeitachse wohl mit mehreren Zwischenschritten erfolgen (siehe Box). Letztlich ist jedoch auch die Assekuranz massgebend. Gefragt ist die Meinung der Wirtschaft, wenn möglich eine einheitliche Auffassung mit klaren Vorstellungen. Was der Bundesrat auch vorschlägt, es bedarf der innenpolitischen Abstützung, namentlich der Verbände. Ich kann mir kaum vorstellen, dass der Bundesrat bei einer solch wichtigen Frage wie den Finanz- und Versicherungsdienstleistungen mit der EU in Verhandlungen tritt, ohne die geballte Kraft der Mehrheit der in diesem Bereich tätigen Gesellschaften im Rücken zu wissen. ------ Kosten-Nutzen-Rechnung Abwägungen Welche Auswirkungen hätte die Liberalisierung der Finanzdienstleistungen mit der EU? Die Abwägungen sind alles andere als einfach. Es gilt abzuwägen zwischen der Souveränität und dem Marktzugang, der schweizerischen Regulierung und der EU-Regulierung, dem Staatsmonopol, der Staatsgarantie und dem Wettbewerb, dem beschränkten EU-Markt und dem Weltmarkt. Auch die beste Kosten-Nutzen-Rechnung kann solche mit heiklen souveränitätspolitischen und institutionellen Fragen verbundenen Probleme nicht beantworten. ------ Zielsetzung Chancen packen Gelegenheiten zum Ausbau der Schweizer Beziehungen zur EU wird es geben. Vielleicht noch in diesem Jahr. Die EU wird im Steuerbereich in Bälde mit Forderungen auf die Schweiz zukommen. Zinsbesteuerung, Unternehmenssteuer, Verhaltenskodex, Doppelbesteuerung stehen auf ihrer Traktandenliste. Diese Situation könnte ein «window of opportunity» bieten, um im Gegenzug zumindest punktuell eine Erleichterung oder Verbesserung des Marktzugangs anzustreben. ------ Jean-Daniel Gerber ist Staatssekretär und Direktor des Staatssekretariats für Wirtschaft Seco. Dieser Artikel basiert auf einem Referat anlässlich der Generalversammlung des Schweizerischen Versicherungsverbandes SVV. Mitarbeit: Roman Busch, Integrationsbüro EDA/EVD.

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